四川：成都市城乡养老事业发展“十二五”规划
一、城乡养老事业发展成效和面临的形势
(一)“十一五”时期我市城乡养老事业发展成效。
1.城乡养老事业发展政策支持力度进一步加大。仅2009年，就先后出台市政府《关于推进我市城乡老龄事业发展的意见》(成府发〔2009〕4号)和市政府办公厅《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(成办发〔2009〕15号)、《关于进一步做好老年人优待工作的通知》(成办发〔2009〕22号)、《关于加快我市老龄服务社会化产业化发展的意见》(成办发〔2009〕67号)等系列文件，为促进城乡养老事业发展提供了政策支持。
2.社会养老保障体系进一步完善。社会基本养老保险受益老年人不断增多，退休金、养老金按时足额发放，社会发放率达100%。全市纳入城乡低保、农村“五保”范围的老年人共84936人。城乡居民最低生活保障标准大幅提高，平均每人每月补差标准从2006年城市81.20元、农村22.00元提高到2010年城市202.72元、农村85.55元。农村敬老院建设大力发展，有意愿入住敬老院的农村“五保”老年人和城市“三无”老年人入住率达到100%。
3.老年医疗保障体系进一步健全。全市城乡基本医疗卫生服务体系进一步完善，基本医疗和基本公共卫生服务实现全覆盖。全市建有社区卫生服务中心112个、社区卫生服务站121个，乡镇卫生院206所、村卫生站2396个。每年为老年人实施免费健康体检并建立健康档案，老年人保健人数年递增率达20%。
4.城乡养老服务体系进一步完善。居家养老成效明显，全市有10126名“空巢老人”享受政府购买的居家养老服务，有22000余名志愿者、1000余个社会组织、5000余名专业人员为老年人提供居家养老服务。社区养老服务设施逐年改善，全市有267个乡镇(街道)建有老年服务中心，占全市乡镇(街道)总数的84.8%;有1802个村(社区)建有老年服务站，占全市村(社区)总数的53.7%。养老机构稳步发展，全市养老机构达195家，总床位数为35569张，比2005年增长205%。其中，国办福利机构18家，床位数为4350张，比2005年增长412%;农村敬老院144家，床位数为23681张，比2005年增长202%;民办养老机构33家，床位数为7538张，比2005年增长152%。
5.老年优待政策进一步落实。全市开展了对90岁以上老年人每年一次免费上门体检服务。老年人持《老年优待证》可享受多项优待服务。中心城区及部分区(市)县对70岁以上老年人实行了免费乘公交车优待政策。全市落实了百岁老年人每人每月不低于150元的高龄补贴，其中有6个区(市)县为80-89岁的老年人每人每月发放10元至50元的生活补贴，有13个区(市)县为90-99岁的老年人每人每月发放20元至100元的生活补贴。
6.老年人权益保护进一步加强。全市受理老年人法律援助案件3500余件，案件办结率达100%。全市基层人民调解组织调处涉老纠纷6300余件，调解率为90%，调解成功率达93%以上。全市侵害老年人合法权益的案件发生率控制在0.15‰以内。
7.老年文化教育进一步普及。全市老年大学(学校)由2006年的188所增加到2010年底的233所，在校学员从41514人增加到96117人，占全市户籍老年人总数的5.05%。
8.老年社会活动进一步扩大。全市坚持每年举办一届“成都市老年艺术节”。老年体育、科普活动进一步普及，老年志愿者参与人数已达5000余人。有17个区(市)县成立了老年人协会组织。
(二)“十二五”时期我市城乡养老事业发展面临的形势。近年来，我市老年人口呈现出规模大、增长快、高龄老年人多的特点。截至2010年底，我市60岁以上老年人口达202.79万人，占全市户籍总人口的17.65%，比全国平均水平高出4.35%，在全国省会城市中位居前列。在人口老龄化过程中，我市老年人口出现平均预期寿命提高，高龄老年人比重不断增加的趋势。预计到2015年底，我市60岁以上老年人口将达到244.8万人，占全市户籍总人口的19.15%以上，其中，80岁以上老年人口将达到37万人，占全市户籍老年人口总数的15.11%。
“十二五”时期，是我市统筹城乡发展、推进世界生态田园城市建设的关键时期，是应对人口老龄化、发展城乡养老事业的重要机遇期。从我市城乡养老事业发展的形势看，人口老龄化的快速发展将给老龄公共服务和社会化养老服务带来较大压力，急剧增长的社会养老需求与城乡养老事业发展滞后的矛盾日益突出，居家养老服务覆盖面窄、社区养老基础设施薄弱、机构养老床位数量低于国家标准、社会化养老服务机构发展缓慢等问题亟需解决，老龄问题将成为我市不容忽视的重大社会问题。因此，正确处理城乡养老事业与经济社会发展的关系，进一步完善城乡养老事业发展的政策体系、健全社会化养老服务体系和老龄工作体制机制、加大城乡养老事业投入、做好老年人权益保障工作，将是“十二五”期间我市推进城乡养老事业与经济社会协调发展，促进社会公平、稳定，构建和谐社会的一项重要而紧迫的任务。
二、“十二五”时期我市城乡养老事业发展指导思想、总体目标和基本原则
(一)指导思想。全面贯彻落实科学发展观，围绕建设城乡一体化、全面现代化、充分国际化的世界生态田园城市的目标定位，坚持“党政主导，社会参与，全民关怀”的老龄工作理念，着眼全市人口老龄化趋势和城乡养老事业发展需要，加快形成城乡养老事业与经济社会发展相协调，与世界生态田园城市建设相适应，与居家养老、社区养老、机构养老相配套的良好工作格局。
(二)总体目标。“十二五”时期，我市城乡养老事业发展的总体目标是：建立与全市经济社会发展水平相适应的城乡养老事业经费投入增长机制;老龄社会保障水平进一步提高，保障机制更加健全;养老服务体系初步建立，老年人基本养老服务需求得到满足;老年社会管理进一步加强，老龄工作组织体系更加完善;老龄宣传和老年教育进一步普及，老年精神文化生活更加丰富;老年居住条件和生活环境逐步改善，老年人合法权益得到切实保护，生活质量进一步提高。到2015年底，全市初步形成“9073”养老格局，即90%的老年人通过自我照料和社区服务实现居家养老;7%的老年人通过社区提供的各种专业化服务实现社区照料养老;3%的老年人入住养老机构集中养老。全市养老机构总床位数达到户籍老年人口数的3%以上。
(三)基本原则。坚持立足当前与着眼长远相结合，政府主导与社会参与相结合，家庭养老与社会养老相结合，统筹兼顾和分类指导相结合的原则，努力把城乡养老事业推向与全市经济社会发展同步的全面协调可持续发展新阶段，使老年人共享经济社会发展成果，促进社会公平正义。
三、“十二五”时期我市城乡养老事业发展主要任务
(一)老年社会保障。
1.提高老年社会养老保险参保比重。不断扩大城乡老年居民参保覆盖面，提高老年人参保比重和养老保障水平。做好农村居民使用耕地保护基金缴纳社会养老保险费工作，完善被征地农转非人员养老保险办法，确保应保尽保。强化社会保险“同城化”管理与服务，逐步实现城镇职工养老保险关系无障碍转移接续，建立完善企业退休职工基本养老金正常调整机制，实现退休职工社会化管理服务“同城化”。
2.扩大老年基本医疗保险覆盖面。逐步提高城乡居民医疗保险筹资水平和保障能力，减轻老年人医疗费用负担。积极研究解决退休职工医疗保险断保问题，实现企业退休职工医疗保险待遇与企业缴费脱钩，使在职期间医疗保险缴费累计达到一定年限的职工，到法定退休年龄可终身享受城镇职工医疗保险待遇，确保老年职工病有所医。
3.完善老年社会救助制度。积极落实城乡居民最低生活保障制度，将生活困难符合条件的老年人纳入最低生活保障范围，做到应保尽保。通过建立城乡低保标准自然增长机制，不断提高城乡困难老年人生活质量。完善城乡医疗救助制度，提高生活困难老年人的医疗保障水平。建立健全低保边缘困难老年人临时救助制度，切实保障因灾因病等支出性生活困难老年人的基本生活。
4.完善老年社会福利制度。加大对老年福利事业的投入，发展适度普惠型的老年社会福利事业。认真落实各项计划生育养老扶持政策，解决好独生子女家庭养老问题。逐步建立完善80岁以上老年人生活补贴制度，进一步做好老年人免费体检特别是90岁以上老年人免费上门体检服务。进一步实施好70岁以上老年人免费乘公交的优待政策。在公共服务窗口为老年人提供多种形式的优先、优待服务。
(二)老年医疗卫生保健。
1.推进老年医疗卫生服务网点建设。将老年医疗卫生服务纳入全市卫生事业发展规划，不断加强老年病医院、老年康复医院和综合医院老年病科室的建设。依托基层公益性医疗卫生机构，开展老年人医疗、护理、卫生保健和健康监测等服务。
2.积极开展老年疾病预防。依托基层公益性医疗卫生机构，为辖区内老年人建立健康档案，组织落实好老年人每年体检。持久开展老年疾病防控知识宣传和老年常见病、慢性病综合干预，为老年人提供疾病预防、心理健康、自我保健及伤害预防和自救等健康指导，促进老年人疾病早发现、早诊断、早治疗。
3.重视发展老年保健。广泛开展老年健康教育，普及保健知识，提高老年人运动健身和心理健康意识。注重老年精神关怀和心理慰藉，提供心理干预服务，针对老年人心理疾病和心理问题开展专业咨询辅导工作，重点关注高龄、“空巢”、患病等老年人的心理健康状况。鼓励为老年人家庭成员提供专项培训和支持，充分发挥家庭成员的精神关爱和心理保健作用。努力使老年性痴呆、抑郁等老年疾病的早期发现率达到60%，干预率达到70%。
(三)养老服务体系建设。
1.进一步提高居家养老服务质量。
(1)建立健全居家养老工作机制。将老年人口档案管理、《老年优待证》办理、老年救助服务、老年维权、老年家庭纠纷调解和老年法律援助等公益性服务纳入社区服务内容，并延伸到村(社区)，依托社区组织开展居家养老服务。乡镇(街道)按照有关规定和标准，将居家养老工作纳入社区建设、服务管理和目标考评体系，确保村(社区)居家养老工作落到实处。
(2)切实加大政府购买服务力度。将城乡低保老年人、未进养老机构的“三无”老年人和散居的农村“五保”老年人纳入政府购买居家养老服务范围，建立完善居家养老政府补贴制度，确保生活困难且符合政府救助条件的老年人能够享受政府提供的居家养老服务。
(3)不断提高居家养老监护水平。进一步完善对居家“三无”老年人、“空巢”老年人、失能老年人和行动不便老年人的监护保护措施，采取政府购买服务、社区服务、邻里互助和志愿者服务等多种方式，建立完善居家养老巡访探视制度，及时解决居家老年人吃饭难、看病难和自理难问题。加强社区居家养老服务信息系统建设，不断扩大居家养老应急呼叫服务覆盖面，提高居家养老监护保护和服务保障响应水平。
(4)积极开展居家养老社会服务。大力培育和引进专业化居家养老服务企业，支持和鼓励家政、餐饮、洗浴、理发等社会组织积极参与居家养老服务，选择具有合法经营资质、服务质量好和社会信誉度高的服务组织作为居家养老服务定点单位，通过适当的物质奖励推动居家养老社会化服务，努力提升居家养老服务产业形态。
2.进一步增强社区养老服务功能。
(1)建立健全社区养老协调机制。加强乡镇(街道)老年服务中心建设，协调、指导有关方面做好辖区养老服务工作。加强村(社区)老年服务站建设，积极引进社区养老项目，协助做好社区养老设施管理，开展社区养老服务，及时梳理和解决社区养老工作中的问题。到“十二五”末，乡镇(街道)老年服务中心和城市社区老年服务站覆盖面达到100%，村老年服务站覆盖面达到80%。
(2)努力改善社区养老服务设施。将社区养老设施纳入居民区配套设施规划建设。结合城市改造和新农村建设，在有条件的社区开辟适合老年人活动的小游园、小广场，为社区老年人就近开展文娱健身活动提供方便。采取新建和合建等方式，落实好村(社区)老年室内活动场所。采取引资新建、国有资产调剂、政府出资租用和社会资产共享等方式，加快社区托老站、日间照料室和老年食堂等社区养老设施建设，进一步改善社区养老工作条件。
(3)大力发展社区养老服务项目。加快社区养老服务配套建设，充分利用社区服务平台推动社区养老服务，整合社区服务资源，增强社区养老服务功能。鼓励社会组织和个人利用社区养老服务设施开展养老、托老、日间照料和老年用餐等服务，鼓励民办养老机构在社区开展机构养老连锁经营。
(4)积极培育社区养老服务队伍。面向社会招聘社区养老服务人员，不断扩大社区养老服务公益性岗位。采取政策引导方式，动员和组织社区内有劳动能力的城乡低保人员和有劳动技能的退休职工参与社区养老服务。鼓励社会组织选派人员定点参与社区养老服务。将社区养老服务人员纳入社区老年服务中心(站)统一管理，建立完善人员登记注册和绩效考评制度，加强社区养老服务队伍管理。
3.进一步加强养老服务机构建设。
(1)切实做好社会养老机构布局规划。根据我市老年人口增长情况和养老机构床位需求情况，切实做好社会养老机构建设布局规划。中心城区要利用公共服务和社会服务资源丰富的优势，突出社区养老功能;二圈层区(县)要利用交通和医疗服务便利的优势，突出医养结合功能;三圈层县(市)要利用环境优美、旅游资源丰富的优势，突出休闲养老功能。适度发展多层次、多种类型的养老机构，完善老年公寓等养老设施，满足不同老年群体的入住需求。各区(市)县根据全市城乡养老设施布局规划编制本地养老设施建设详规，并按要求抓好落实。
(2)大力发展社会化养老机构。通过政府规划、政策扶持和社会投资的方式，加快社会化养老机构发展。鼓励社会组织投资建设不同档次、不同类型的老年福利院、康护院、宁养院和老年公寓。按照全市老年人口中3%的老年人入住养老机构的需求，力争到2015年全市新增养老机构床位数3.8万张以上，使全市养老机构总床位数达到7.4万张以上，为2020年全市养老机构床位数达到10万张以上奠定基础。
(3)充分保障政府救助对象的机构养老需求。加快国办养老福利机构设施建设，尽快完成市第三社会福利院扩建工程。进一步延伸国办福利机构职能，充分发挥其在机构养老服务体系中的示范引导作用。全面完成农村敬老院和县级综合福利中心建设。进一步深化农村敬老院管理体制改革，按照事业单位登记管理要求，建立健全人事管理、财务管理、服务管理和专业培训等制度。积极探索利用国办养老机构富余资源开展社会化养老服务的路子，发挥国有资产在社会化机构养老中的作用。
(4)努力提高养老机构专业护理水平。利用职业技术院校等教育资源开设老年护理专业课程，培养老年护理专业人才。积极与高等专业院校和国有医疗机构合作，按照国家老年人护理专业有关标准，定期对养老机构从业人员进行老年护理专业培训。发挥国办福利机构在养老护理专业方面的示范作用，带动提升民办养老机构的护理水平。建立健全养老机构执业标准和从业资格认证制度，推行持证上岗、按岗定酬。
(四)老年精神文化生活。
1.加强老年文化教育体系建设。积极支持各有关方面和社会力量参与发展老年文化教育工作。加快老龄文化公共服务体系建设，促进面向老年人的文化活动开展。加强基层老年文化活动设施建设，支持老年群众组织开展各种文化娱乐活动。积极组织开展全市老年艺术节等活动。加大对老年大学(学校)建设的投入，进一步改善办学条件，完善老年教育体制机制，加强师资队伍建设，探索老年教育新模式，丰富教学内容，创新教学方法，扩大老年教育覆盖面。
2.加强老龄工作宣传。充分发挥媒体作用，加大老龄工作和敬老、爱老先进典型的宣传报道力度。
3.加强老年体育健身活动。加大对老年体育健身设施建设的投入力度。在城乡建设中落实体育设施建设规划，在旧城改造、新建居民区时，同步规划建设老年体育健身活动场所。加强老年体育组织建设，积极组织老年人参加体育健身活动，使经常参加体育健身的老年人达到45%以上。办好全市老年人运动会及体育健身大会。
4.扩大老年人社会参与度。鼓励和支持老年人参与社会发展，充分发挥其在社区服务管理、关心教育下一代、调解邻里纠纷和家庭矛盾、维护社会治安、参与基层治理等方面的作用。大力推进老年志愿服务，积极倡导和支持老年人自助互助，老年志愿者数量达到老年人口的15%以上。积极开发老年人才资源，推进“银龄行动”，探索“老有所为”的新思路和新做法。
(五)老年人社会管理。
1.推进基层老龄工作机构和老年群众组织建设。建立健全乡镇(街道)老龄工作机构，落实村(社区)老龄工作专(兼)职人员。支持基层老年人协会等各类老年群众组织正常开展活动，实现老年人自我管理、自我教育、自我服务，引导老年群众组织健康发展，使其发挥好党和政府联系老年群众的桥梁和纽带作用。基层老年人协会覆盖面达到100%。
2.做好退休职工社区管理服务工作。按照基层公共服务体系建设要求，切实抓好乡镇(街道)、社区劳动保障工作平台建设，积极拓展服务内容，不断提高社会化管理服务水平。充分发挥社区劳动保障平台的作用，为退休职工提供方便、快捷、高效、优质的服务。到2015年底，纳入社区管理服务的企业退休职工比例达到90%。
(六)保障老年人权益。
1.完善老龄工作政策法规体系。积极推进老年人权益保障法制化进程。进一步宣传普及和贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》，增强全社会老龄法制意识。
2.做好老年人法律服务工作。重点在涉及老年人医疗、保险、救助和赡养、财产、住房、婚姻等方面为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务。加大对侵害老年人权益案件的查处力度，切实保障老年人的合法权益。
3.加强老年人维权法律援助和社会监督。进一步健全老年人法律援助维权网络，拓展和畅通老年人申请和获得法律援助的渠道，扩大老年人法律援助覆盖面。建立健全维护老年人合法权益的社会监督机制。
四、“十二五”时期我市城乡养老事业发展保障措施
(一)努力形成推进城乡养老事业发展的整体合力。将城乡养老事业发展纳入各区(市)县的重要议事日程，与当地经济社会发展同步规划、同步安排并抓好落实。各区(市)县和市政府有关部门按照分工，切实履行好推进城乡养老事业发展的职责。切实加强基层老龄工作队伍建设，通过招聘、设置公益性岗位等方式，在乡镇(街道)、村(社区)配备老龄工作人员，确保老龄工作有人抓、有事干。各级老龄工作机构在当地政府领导下要主动开展工作，切实发挥好牵头协调作用，形成老龄工作机构组织协调有力、政府部门配合密切、基层工作落实到位、社会力量广泛参与的良好工作局面。
(二)切实加大对城乡养老事业发展的财政支持力度。充分发挥政府公共财政对城乡养老事业投入的主渠道作用和对社会资本投资城乡养老服务产业的重要引导作用。各区(市)县根据老龄工作实际，建立城乡养老事业投入长效机制，将城乡养老事业政府公共服务所需资金和按政策规定给予民办养老机构支持的资金列入同级财政预算予以安排落实。充分发挥财政补贴对加快养老设施建设、促进民办养老机构发展的作用。市和区(市)县应根据不同情况，采取不同方式，对老年服务中心(站)建设、新建民办养老机构以及民办养老机构营运给予财政补贴。
(三)多渠道解决老龄服务设施不足的问题。要采取政府投资新建、国有资产调剂等方式，加快城乡老龄服务设施建设。将各类老龄服务设施纳入城市建设公共服务设施配套建设项目，列入旧城改造和新建社区中的公益性养老服务设施项目，按照公建配套的规划设计要求，由开发单位同步建设、同步移交。充分利用富余设施解决社区养老服务场地匮乏问题，调整和搬迁后的学校、幼儿园、医院、卫生院等公共设施和党政机关、企事业单位办公房，应优先调剂给乡镇(街道)、村(社区)用于开展社区养老服务。
(四)积极引导社会力量开办养老机构。鼓励和支持社会力量投资建设养老机构，按照国家对养老机构每张床位综合建筑面积有关标准，发改和国土部门根据有关规定适时调整保障养老机构建设用地。采取行政划拨、“招拍挂”、土地流转和调整企业自有土地使用性质等方式，满足不同类型的民办养老机构建设用地需求，对符合条件的养老机构项目优先核准、优先审批。切实落实好养老机构服务性水、电、气的优惠政策。
(五)努力探索创新促进养老事业发展的体制机制。进一步创新投入机制，整合政府公共服务和社会养老服务资源，采取民办公助、公办(建)民营、委托管理和合资合作等方式发展养老事业。进一步创新参与机制，鼓励专业服务机构经营养老服务设施，促进养老服务向规模化、专业化方向发展。进一步创新保障机制，鼓励商业银行开展住房反向抵押贷款养老业务，提高老年人的自养能力和养老水平。进一步创新运作机制，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，形成社会化参与、规范化经营、市场化运作和专业化服务的养老产业格局。
(六)建立完善养老服务体系监管标准。科学界定居家养老服务性质、服务内容和服务成本，制定相对统一的居家养老服务流程和服务标准，形成与之相对应的、合理的有偿服务价格体系。建立养老机构服务质量评审机制，制定科学、客观、合法、可行的居家养老服务质量评价指标和评审办法，由养老机构主管部门牵头，定期组织对养老机构服务管理情况和服务对象满意度进行检查测评，将结果作为行业评优定级、政府扶持奖励和购买服务的重要依据。
(七)积极推进老龄服务队伍规范化建设。积极探索老年护理人员职业化培养的新路子，按照国家职业教育有关规定，将老年护理作为市属职业院校、技工学校的教学专业，纳入招生教学计划，面向社会培养老年护理专业人才。积极改善老年护理队伍人员结构，不断提高老年护理专业水平，逐步实现老年护理职业化。完善志愿服务管理体系和网络，提升志愿者队伍的管理水平和为老服务水平。大力培育老年民间组织，充分调动社区老年群众组织参与养老服务的积极性，实现老年人自我管理、自我教育和自我服务。
(八)不断扩大老龄工作宣传和社会参与度。进一步做好全市老龄和养老事业相关信息发布工作，完善老龄信息共享机制。加大老龄政策宣传和养老机构项目招商引资力度，让更广大的社会组织了解促进城乡养老事业发展的优惠政策，吸引社会力量投资建设老龄服务项目。利用多种方式加强养老机构情况推介，让更多的老年人掌握机构养老信息，为其入住养老机构提供方便。强化家庭成员养老、助老责任意识，提倡家庭子女出资为老人购买养老服务，广泛开展孝老、敬老、爱老评选活动，大力宣传先进典型，为城乡养老事业发展营造良好社会氛围。
(九)完善考评和激励机制。本规划是全市城乡养老事业发展的指导性文件。各区(市)县和市政府有关部门要按照本规划要求，结合实际，制定相应的工作方案，抓好组织实施，并将此项工作纳入目标管理体系。市老龄办负责本规划的协调和执行情况的督促、检查。2013年下半年对规划执行情况进行中期评估，2015年底进行全面评估考核。
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